L’unicità del mercato assicurativo scolastico, la progettazione, il nuovo Codice dei contratti e la durata

In relazione alla stipula del contratto assicurativo non esistono più dubbi: l’affidamento dei contratti di servizi assicurativi da parte della Pubblica Amministrazione, ivi compresi, quindi, gli Istituti Scolastici, è soggetto alla normativa comunitaria e nazionale che regolamenta i Contratti Pubblici di servizi.

L’obbligo di utilizzo delle norme contenute nel Codice è stato più volte ribadito sia dall’ANAC, nella Determinazione n. 2 del 13 marzo 2013 recante “Questioni interpretative concernenti l’affidamento dei servizi assicurativi e di intermediazione assicurativa”, ma anche dal MIUR con la Nota n. 801 del 1 febbraio 2011 e più recentemente dal Quaderno n. 4 messo in consultazione alle scuole nel novembre 2021.

Ne deriva che i Dirigenti Scolastici, prima di affidare i servizi assicurativi, sono tenuti, esattamente come per tutti gli altri contratti, alla stretta osservanza delle procedure previste dal Codice dei contratti pubblici attualmente in vigore e dal Nuovo Codice dei contratti in vigore dal 1° luglio 2023.

La peculiarità della Pubblica Amministrazione scolastica

Prima di entrare nel merito delle modalità di stipula del Contratti assicurativi, è bene fare alcune premesse di carattere generale.

L'Amministrazione scolastica, in relazione all'aspetto assicurativo, rappresenta un caso unico all'interno del panorama della Pubblica Amministrazione.

La quotazione dei rischi nelle grandi Amministrazioni Pubbliche, infatti, viene messa in atto attraverso parametri precisi, opportunamente predeterminati. Gli assicuratori prendono in considerazione elementi dimensionali stabiliti: volumi, contesti, caratteristiche specifiche e sinistrosità pregressa.

Partendo da questi aspetti viene determinato il premio, che può variare in relazione all'offerente o all'eventuale strategia commerciale mesa in atto.

Non esiste, quindi, una tariffazione omogenea per tutte le amministrazioni. Per gli elementi dimensionali tipici, Amministrazioni con requisiti simili possono ricevere quotazioni anche molto diverse.

Nel comparto scolastico le dinamiche sono differenti: il prodotto distribuito dalla rete agenziale delle Compagnie Assicurative prevede, di norma, una massiccia standardizzazione di garanzie e di premi. In questo modo, Amministrazioni scolastiche anche molto diverse per indirizzo, rischio e sinistrosità, sono livellate in termini di garanzie e di premi.

Qualcuno potrebbe avanzare l'ipotesi che questo stato di cose sia motivato dall'elevato numero di Amministrazioni scolastiche presenti sul territorio nazionale o dall'esiguo importo complessivo pagato da ogni Amministrazione. Tuttavia, l'unicità di questo state di cose appare ancor più evidente, se si considera che il processo adottato nella scuola non avviene neppure nell'ambito privato. Per comodità, pensiamo alla polizza dell'auto (RCA) che, essendo obbligatoria, conta un numero molto elevato di clienti. In questo caso, automobilisti con vetture e garanzie analoghe possono ottenere polizze con quotazioni molto diverse, in virtù, non solo della sinistrosità pregressa (bonus/malus), ma anche del numero di chilometri percorsi annualmente o dell'area geografica in cui è residente il proprietario.

Le ragioni di questo stato di cose sono quindi da ricercare altrove.

Un primo aspetto da prendere in considerazione è la struttura distributiva.

Rispetto ad altri mercati, quello scolastico conta un numero di operatori molto ridotto. Questo è costituito da reti agenziali molto strutturate: non più di dieci su tutto il territorio nazionale, di queste tre, in misura variabile, assicurano circa l'80% delle Amministrazioni scolastiche. 

Un ulteriore aspetto è riconducibile all'offerta prestata. Nel corso degli ultimi vent'anni, complice la feroce concorrenza tra i competitor, il prodotto assicurativo s'è arricchito via via di garanzie, oltretutto a fronte di un'inesorabile diminuzione del premio.

Apparentemente questa dinamica sembra positiva per l'Amministrazione, tuttavia, un'analisi più approfondita rivela che, a fronte di dinamiche economicamente vantaggiose assistiamo alla riduzione progressiva dei contenuti delle garanzie statisticamente ed economicamente più rilevanti.

L'assenza di progettazione

Un ultimo aspetto, forse il più rilevante, è la quasi totale assenza di progettazione del servizio, da parte dell'Amministrazione scolastica.

Nella Determinazione n. 2/2013, più sopra richiamata, l’ANAC evidenzia come troppo spesso: «i bandi non contengono le informazioni necessarie per una corretta Determinazione del prezzo della polizza», questo non consente alle Imprese Assicuratrici di quotare correttamente il rischio e conseguentemente, di formulare un’offerta adeguata.

Le informazioni necessarie, cui fa riferimento l’Autorità, riguardano: l’individuazione dei rischi specifici, la sinistrosità pregressa, i dati relativi ai sinistri liquidati e riservati, con seguito e senza seguito, un’ipotesi di massimali adeguati e in linea col mercato e, da ultimo, una proposta di premio adeguato rispetto alle richieste di copertura avanzate dalla Stazione Appaltante.

Il senso della Determinazione ANAC n. 3 del 2013 focalizza proprio quest’aspetto: una Società Assicuratrice, in mancanza di informazioni specifiche, potrà proporre esclusivamente condizioni assicurative standardizzate e valutazioni economiche analoghe per tutti gli Istituti. Tali condizioni, non tenendo in considerazione i rischi peculiari e la virtuosità della singola scuola, potrebbero essere insufficienti per coprire il rischio specifico.

L’Autorità fa un’ampia dissertazione sulla problematica delle “Gare Deserte”.

Quest’importante aspetto, coinvolge un numero cospicuo di Amministrazioni pubbliche, mentre riguarda in modo meno che secondario le Amministrazioni scolastiche.

Difficilmente una scuola vedrà andare deserta una gara, a meno che la procedura selettiva non sia stata espletata in modo difforme dai dettami dell’Autorità. La motivazione risiede nel fatto che, come accennavamo più sopra, a fronte della carenza informativa, le Società Assicuratrici utilizzano parametri di valutazione economica standard e rispondono con condizioni assicurative uniformi per tutti gli Istituti di ogni ordine e grado.

Possiamo, quindi, affermare che, a fronte della mancanza di informazioni utili a quotare il rischio specifico, non esiste negoziazione: la Società assicuratrice impone le sue condizioni e la scuola, giocoforza, le accetta.

La progettazione assume un aspetto cardine in tutti processi di affidamento degli appalti pubblici. Il processo progettuale è chiaramente espresso sia nel D.lgs. n. 50/2016, sia nel Nuovo Codice dei Contratti che entrerà in vigore dal 1° luglio 2023. Analogamente, anche il Decreto di contabilità scolastica (D. Interm. 28 agosto 2018, n. 129) all’Art. 44 - Funzioni e poteri del dirigente scolastico nell’attività negoziale, comma 2, esprime lo stesso concetto, identificando nel Direttore S.G.A. il soggetto delegato all’Attività Istruttoria.

Compito del Direttore S.G.A., quindi, approntare tutte le specifiche informazioni da sottoporre, prima al Dirigente Scolastico e successivamente alle Società assicuratrici, al fine di predisporre un contratto adeguato alle reali necessità dell’Istituto.

L'attività istruttoria con congruo anticipo

Strutturare la progettazione del contratto assicurativo non è semplice, soprattutto nelle scuole in cui sono carenti professionalità specifiche. In questo senso, l'intervento di un broker assicurativo preparato potrebbe essere di grande aiuto. Alle scuole che, tuttavia, vogliono provvedere autonomamente, diamo alcuni consigli di carattere generale che possono aiutare nella soluzione del problema.

Sempre l’ANAC, nella Determina citata, evidenzia la necessità di dare avvio alle procedure di scelta del nuovo contraente con un congruo anticipo rispetto alla scadenza naturale del contratto.

Molte scuole, con il contratto assicurativo giunto al termine, cominciano a valutarne il rinnovo solo in prossimità della scadenza. Questo atteggiamento, nella maggioranza dei casi, non consente una completa e strutturata attività istruttoria e di progettazione, diventando disfunzionale alla stipula di un contratto assicurativo tutelante ed efficace.

Esistono, inoltre, casi di Dirigenti in reggenza o in pensionamento che preferiscono demandare l’incombenza della stipula della polizza assicurativa al proprio successore. Non è insolito sentir dire: «Preferisco non impegnare la scuola in un contratto che non mi veda coinvolto direttamente», come se la scelta del contratto fosse in qualche modo una preferenza personale, svincolata da qualsiasi termine di oggettività e di protezione pubblica. Sarebbe come se, sei mesi prima delle elezioni, il governo smettesse di legiferare in attesa del nuovo esecutivo.

L'urgenza, unita alla mancata progettazione, porta ad errori di sottovalutazione del rischio. L'Amministrazione scolastica tenderà, troppo spesso, a prendere in considerazione unicamente quegli aspetti che, nell’immaginario collettivo, sembrano essere preponderanti (es.: massimale delle spese mediche, percentuali di tolleranza, garanzie accessorie, importo del premio, ecc.).

Un congruo anticipo, al contrario, consentirà alla scuola di progettare un servizio adeguato alle reali esigenze dell’Istituto e conseguentemente proporre un premio coerente con le garanzie assicurative previste.

I rischi connessi alle attività scolastiche (reali, potenziali e/o emergenti) sono molteplici, spesso correlati tra loro e necessitano di tutto, meno che di una valutazione incompleta o frettolosa.

Se, alla luce dei Decreti semplificazioni e alla stabilizzazione dell'attuale normativa prevista dal nuovo Codice dei Contratti, è stato fortemente semplificato il processo selettivo, la procedura relativa alla predisposizione del contratto abbisogna di tempi adeguati e di attente ponderazioni.

La durata dei contratti assicurativi

Ancora oggi, tra un certo numero di Dirigenti Scolastici, è ritenuta vera la leggenda secondo la quale i contratti assicurativi scolastici possano avere esclusivamente durata annuale.

Le motivazioni spesso addotte ad evitare una durata poliennale delle polizze risiederebbero da un lato nella mancanza di indicazioni normative specifiche e dall’altro nell’impossibilità dell’Istituto di impegnare somme di danaro non precisamente prevedibili in fase di stipula del contratto.

Il Decreto Interministeriale 28 agosto 2018, n. 129, all’Art. 45 Competenze del Consiglio d'istituto nell'attività negoziale, comma 1, lettera (d), conferma che l’unico onere legato alla stipula dei contratti di durata poliennale è il passaggio in Consiglio di Istituto per la relativa delibera.

È assodato, peraltro, il fatto che la scuola stipuli usualmente contratti di durata pluriennale per un numero sempre più cospicuo di servizi (es.: tesoreria, bar, distribuzione automatica di cibi e bevande, RSPP, Medico competente, forniture di servizi informatici, ecc.), perché i servizi assicurativi dovrebbero fare differenza?

Circa l’impossibilità di stipulare un contratto poliennale in quanto non è precisamente possibile identificare a monte l’importo economico, alla luce delle possibili fluttuazioni della popolazione scolastica, possiamo affermare che anche questo non corrisponde a verità. L’importo del servizio è precisamente identificato nel premio pro-capite stabilito.

In maniera assolutamente analoga funzionano i servizi di cassa stipulati con le banche. L’attività istruttoria stima a monte il valore complessivo del servizio di tesoreria, ma il costo del singolo servizio (es.: quello di un bonifico) resta invariato per tutta la durata del contratto. Come l’importo complessivo del servizio di tesoreria potrà variare in funzione dell’accesso ai servizi specifici, allo stesso modo il premio complessivo pagato dalla scuola varierà in funzione dei soggetti assicurati.

Riassumendo: anticipare i tempi per la selezione, dando al personale la possibilità di organizzare la raccolta delle informazioni da sottoporre agli assicuratori e pluriennalità dei contratti, sono due aspetti che consentono la predisposizione di un contratto adeguato e limitano il reiterarsi di procedure che, come abbiamo visto, implicano un notevole dispendio di tempo.